海拉尔前往日本，没有成功。1913年，日本南满铁路官员儿玉到库伦活动，与杭达多尔济等密商。11月，哲布尊丹巴又写信给日本天皇，派人送到彼得堡命那木囊苏伦转交。那木囊苏伦竟然懵懵懂懂地把此信交给俄国。沙查诺夫得到这封绝密的重要信件，如获至宝，特命俄驻日本大使将此信送交牧野外相，作为揭发日本违反日俄密约的铁证，使日本政府狼狈不堪。牧野承认知道儿玉的活动，看过他写给满铁的报告，但推脱儿玉是以私人资格去库伦的，日本政府并未授权，而是蒙古“官宪”的误会，要求俄使将原信退还活佛。沙查诺夫这一绝招，既使日本发窘，又使外蒙叛国集团出丑，使他们认识到除死心塌地充当俄国傀儡外，别无出路。沙查诺夫在给沙皇的报告中洋洋得意地说：我竭力使那木囊苏伦认识到，这是“对幼稚的蒙古政府政治活动的一个教训”。俄国政府为了牢牢地控制外蒙叛国集团，与那木囊苏伦签约，再给予三百万卢布的贷款，卖给大批军火武器，迫使外蒙聘用俄人柯辛为财政顾问，全部贷款由柯辛监督使用。1914年1月，那木囊苏伦返回库伦。根据《中俄声明》的规定，中俄蒙会议于1914年9月8日在恰克图举行。中国以毕桂芳与驻墨西哥公使陈箓、俄国以驻库领事米勒尔、外蒙以大喇嘛达锡扎布（后因病改为希尔宁达木定）与察克都尔扎布为代表。中俄蒙会议虽以《中俄声明》和《声明另件》为基础，但在外蒙取消独立、帝号、年号问题上，在铁路邮申、诉讼、税则问题上，以及外蒙范围，内、外蒙交界处不“殖民”等问题上，反复争议，会议自1914年9月起，直至第二年6月结束，先后历时九个月。中俄蒙会议召开不久，9月30日，俄国即与外蒙秘密签订《铁路条约》与《电线条约》。三方会议就铁路邮电问题几经争执达成协议后，12月10日，俄代表无故宣布取消，随后公然发表俄蒙私订的《铁路条约》、《电线条约》，中国代表请求北京政府撤使停议，没有被接受。第二年，俄代表得知日本提出二十一条要求，中日交涉吃紧，2月5日，又将税则问题上已有的成议推翻，坚持原来的极为苛刻的条件，加重内地商人在外蒙经商的困难。中国代表再次电请罢议，北京政府认为中日交涉尚无结果，停议未必有利，仍命继续谈判。4月17日，俄代表要求中国不在与外蒙毗连的内蒙各旗“殖民”，毕桂芳等拒绝讨论。俄国以停止会议相要挟，北京政府终于以另行照会，加以承认。俄国得寸进尺，中国步步退让，直到1915年6月7日方才全部达成协议，签订了《中俄蒙协约》二十二条，除去税则、诉讼、邮电等方面做了一些具体规定外，主要以三方协约的形式重新肯定《中俄声明》和《声明另件》中规定的各项原则。俄国变相侵占外蒙以后，心目中还有两个目标：呼伦贝尔与唐努乌梁海。它认为这两个地区与外蒙不同，对呼伦贝尔的控制可以稍放松些，对唐努乌梁海却要赤裸裸地据为己有。《中俄声明》订立不久，1913年11月20日，俄使库朋斯齐提出，俄国愿出面调停呼伦贝尔与中国政府的关系问题，并表示“俄政府主张，呼伦制度不能如外蒙之自治，亦不能如内蒙洮南之已改郡县相等”。《中俄蒙协约》订立后，1915年11月6日，俄政府终于将《呼伦条约》强加给中国，迫使北京政府承认呼伦贝尔为“特区”，《呼伦条约》中将呼伦贝尔地区笼统称为“海拉尔”，规定，海拉尔为直属中华民国中央政府的特区；海拉尔副都统地位与巡按使相等；地方军事由本地旗兵担任，中央政府需派军队前去时，预先得知照俄国政府，事毕撤出；中国政府承认俄国投资家与海拉尔官署已订的契约等等。呼伦贝尔虽然事实上处于俄国控制之下，但《条约》中没有用“自治”、“宗主权”等字眼。沙俄对唐努乌梁海的态度则完全两样。1912年9月，沙查诺夫就叮嘱廓索维慈，不要把乌梁海问题放进协定里（指俄蒙协定），应该声明，俄国在唐努乌梁海有特殊地位。随后俄国政府特地为此作出一项决议，必须不断加强在该地的势力。1914年初，沙皇批准沙查诺夫提出的“接纳乌梁海地区居民置于俄国保护之下”的报告，俄政府单方面宣布唐努乌梁海人是“俄罗斯保护下的臣民”。随后，派遣俄军，任命官员，在那里大量殖民，唐努乌梁海被沙俄非法占领。由于唐努乌梁海在北，有外蒙隔在中间，对沙俄占领唐努乌梁海，中国政府束手无策，无力阻止。俄国侵占唐努乌梁海完全违背中俄《声明另件》。该文件明确规定，外蒙自治区域包括前清乌里雅苏台将军的辖境。唐努乌梁海原属乌里雅苏台将军管辖，当然在外蒙自治区域之内，是中国领土的一部分。《声明另件》又规定，凡关于外蒙古政治、土地的交涉，必须经过中俄协商。俄国不经协商，公然加以占领，即使按照不平等条约性质的中俄《声明另件》，它也是非法的……民国军阀是指在20世纪初影响中国政治格局的主要力量，名义上服从「中央政府」的统治，但他们在地方上建立自己的势力併为扩大自己的势力採用各种手段，以军队作为主要政治资本的势力。在实质上依然属於传统意义上的割据势力。中国共产党认为民国军阀的出现则是外国资本主义在中国的利益表现。主要势力为北洋军阀、滇系军阀、粤系军阀等。
军阀的产生
袁世凯死後无人有足够力量支配整个中国，加上北洋军内存在明显的派系争斗，各省有实力的人物为保存自己的政治利益纷纷组建军队划分势力范围。
中国经过二千余年的封建时期，建立了完善且实力犟大自然经济，以家庭为生产单位、土地为最主要的生产资料、产品自给自足的经济方式使得自然经济在一个很小的范围就能够形成完备的体系并独立发展，成为民国军阀能够依省割据的经济因素。
中国在当时经歷了半个多世纪的半殖民半封建社会，形成了大批具有浓厚自然经济特色的地主与绅商，他们的发展一般也在一个很小的地域范围内，对全国性的市场没有足够的兴趣，併在势力范围内利用工会、商会抵制外来经济。辛亥革命时他们担心自己的既有利益受到侵害，害怕民国政府的土地改革与限制私人资本发展，採用支持当地实力派人物寻求保护。对全国市场统一的淡漠与渴求安定生产环境与一定政治特权的愿望使他们成为当地军阀有力的统治支持者与经济来源之一。
影响中国政治的主要势力——帝国主义在华势力格局发生重大变化，由英、法做大成为美日相争（「二十一条签订後甚至出现日本独占中国的现象），辛亥革命後各帝国主义没有了在华有力的统治代言人，担心中国取得独立地位，使得各国在华利益遭到损失，转而寻求建立地方上的统治代言人，向军阀提供经济、技术上的支持。帝国主义与封建军阀相互利用，形成「分而治之」的政治格局。
华盛顿会议後帝国主义在华势力重新洗牌，由日本独占的格局转为各国在华权利均等，美国势力上升的现象，这加剧了民国军阀的势力膨胀。帝国主义在华分赃不均直接表现为不同军阀的战争，导致中国内乱不断。
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